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在WTO多边框架下看风险预防原则 |
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2009年8期下
栏目：经济与法 作者：刘玮玮 来源：中国集体经济 |
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《学习月刊》征稿
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摘要：近年来被欧盟极力主张并推行的“风险预防原则”在其一系列法规和政策中得到体现，同时也正是由于该原则的适用，使得相关法规的贸易壁垒作用凸显和加强。以“风险预防原则”为导向的政策制定者，试图建立一个以环保为中心、不受任何风险干扰的乌托邦完美世界，但却没有认识到由此导致的经济和机会成本，对相关产业乃至世界范围造成的影响。文章将在WTO多边贸易体制下，对风险预防原则的适用及其“科学外衣”下潜藏的技术性贸易壁垒作用进行分析。
关键词：风险预防原则；WTO；贸易壁垒
一、风险预防原则之于贸易
随着国际贸易突飞猛进的发展，环境保护、人类健康及食品安全等问题得到越来越广泛的关注。世界各国争相制定了相关战略政策并相继出台了一系列具体措施，这些措施构成了一层层靓丽的技术屏障，成为当前贸易中的技术壁垒。预防原则是国际环境法领域的一项新兴原则，其本意在于防止对人类健康、生命、自然资源等造成损害的风险，该原则的适用范围不断扩大到其它领域。风险预防原则在越来越多的立法和政策中得到体现，尽管该原则的倡导者宣称，该原则试图在保护人类健康、环境和确保产业竞争力之间建立一个合理的平衡，但其无疑其对国际贸易产生了不可忽视的重要影响。近年来，风险预防原则在贸易领域中的作用，越来越得到各国乃至世界范围内的关注，尤其是欧盟，该原则的重要性和地位，在其立法与政策中均得到体现。事实上，随着欧盟在世界经济舞台上位置的不断提升，风险预防原则在政府对公共危险的评估和管理中的角色，在国际范围内已经越来越成为加深全球经济融合中的中心议题。以“风险预防原则”为导向的政策制定者，试图建立一个以环保为中心、不受任何风险干扰的乌托邦完美世界，但却没有认识到由此导致的经济和机会成本，对相关产业乃至世界范围造成的影响。
二、WTO体制下风险预防原则的定位
实施卫生与植物卫生措施协定（Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures， SPS）第5.7条是WTO框架下，成员可能解释其有权适用“风险预防原则”的一项可援引条款。《SPS协定》要求各成员在确定适当的卫生与植物卫生保护水平时，应考虑将对贸易的消极影响减少到最低程度的目标，应避免其认为适当的保护水平在不同的情况下，存在对国际贸易产生歧视或变相限制的任意或不合理的差异。依据协定要求，各成员应保证其制定的相关规则在保护合理目标所必要的限度内实施，并且根据科学原则，一旦不具备充分的科学证据，则不得再继续保持该规则，《SPS协定》第5.7条规定了该要求的例外情形。该条款允许成员方在科学证据不充分的情况下，采取临时措施，同时，这可以解读为，在不具备证明一种产品安全性的充分证据条件下，各成员方可以采取预防措施。SPS协议第5.7条的规定通常被认为具备了预防原则的基本要素，但仅仅具备相关要素并不能够就此认定第5.7条就是预防原则。至少从条文本身以及WTO争端解决机构（DSB）的案件处理结果来说，DSB并没有将第5.7条作为预防原则来适用。
在荷尔蒙牛肉案件中，欧盟援引了“预防原则”来支持其主张，而上诉机构拒绝对该原则在国际法中的地位做出明确评述。本案中，欧共体并未主张其对来自美国和加拿大的牛肉的进口禁令是临时措施，而是援用了“预防原则”支持其主张：其荷尔蒙牛肉禁令是基于风险评估，并主张预防原则是一项国际法的习惯规则。欧盟提出预防原则已经是一项基本的国际习惯法或者说至少是一项一般法律原则，预防原则的本质在于它不仅用于处理风险，而且用于风险评估。欧盟认为，专家组关于预防原则的适用不能凌驾于已经有明确规定的SPS协议第5.1条和5.2条的陈述以及预防原则与上述条款相冲突的陈述是不正确的。欧盟认为SPS协议的第5.1条、5.2条和附件A.4并没有描述一种特殊的风险评估的类型，而仅仅是说明了风险评估需要考虑的因素。因此，上述条款本身并没有阻止成员国在遇到有冲突的科学信息和科学不确定性时基于谨慎的考虑设定相应的安全标准。
上诉机构对于“预防原则”与《SPS协定》之间的关系，做出了具体评述，但仍拒绝对“预防原则”的国际法地位发表意见。上诉报告中提到，第一，预防原则没有被写入《SPS协定》，不能作为使与协议其他条款规定的义务不符的措施合法化的依据。第二，预防原则的确在协定第5.7条中有所反映，同时，预防原则在前言第6段和第3.3条中也有所反映。这些都明确承认了成员国有权采取他们各自认为合适的保护措施，这些保护措施的水平可以高于目前现存的国际标准，指南和建议中规定的保护水平。第三，专家组对是否存在充分的科学证据以证明SPS措施的合法性等问题的界定，具有决定权。第四，预防原则本身并没有、也不存在相关的文本指南，将专家组从适用条约解释的一般原则来解读《SPS协定》各条款的义务中解脱出来。但是，上诉机构认为，“风险预防原则”的在国际法中的地位问题一直是学术界、管理者、律师及法官争论的对象，一些观点认为，该原则已经发展成为国际环境法领域的一项一般习惯法原则。但是，对于此项原则是否作为一般原则或国际习惯法被各成员所广泛接受，仍是不确定的。因此，上诉机构不必要也是非谨慎的，对这个抽象却重要的问题提出观点。
由此可见，对于“预防原则”在国际法中的法律的地位并未做出明确界定，“预防原则”，至少是在国际环境法领域之外，仍待权威解释。我们可以得出的结论是在SPS协议的有关条款中，可以找到预防原则的要素，预防原则只有在当科学证据不是很充分的时候才能被援引，但必须基于一项风险评估。而且，预防原则在SPS协议中的反映是有限的，不明确的。另外值得注意的是，SPS协议虽是WTO体制下协调贸易自由与人类、动植物健康保护这两种不同的，在一定程度上相对立的政策目标的成果，但在法律规制上，更强调贸易自由。
三、《TBT》协定对风险预防原则壁垒作用的规制
在风险预防原则之下，如果某一物质、产品本身，或在其生产、形成、组装的过程中，可能在不确定的将来，对健康或环境造成潜在的未知风险，那么这一物质或产品将会受到禁止或严厉的限制。表面上看，预防原则是公共安全、健康及食品安全的“安全第一”（better safe than sorry）管理体制之下的一项科学原则，但究其本质，不难发现其在更大的程度上发挥着达到政治目标的作用。风险预防原则，并非是基于现实环境中实际风险发生的可能性，而是基于实验环境中判定的、在不确定的将来可能发生的潜在风险或危害，并以此确定某一物质的危险性。该原则的倡导者，对建立一个以环境为中心、不受任何风险干扰的乌托邦完美世界，但却没有认识到由此导致的经济和机会成本，对相关产业乃至整个社会造成的影响。以风险预防原则为导向的政策制定者，试图消除不确定的、潜在的对环境或健康的危害，却带来了新的、更大的公共危险，并且对此种危险不容易进行评估和管理。如果该原则在全世界范围内被采用，那么根据这项所谓的“科学原则”，各个国家可以依据某产品与环境变化之间微弱的联系为推定证据，而严重限制其国内或国际贸易。
WTO法律框架下，有两个为防止成员国制定构成贸易不必要障碍的技术法规或标准而特别制定的协议，除了之前论述的《SPS协定》之外，另一个是技术性贸易壁垒协定（Agreement on Technical Barriers to Trade，TBT），一定程度上可以说，这两个条约的有关条款，与风险预防原则密切相关。《TBT》协议的使用范围则相对广泛，适用于卫生与植物卫生措施之外的技术法规、标准或其他事项。根据《TBT协定》第2条的规定，各成员有义务保证其制定、采用或实施技术法规，不得在目的或结果上对国际贸易造成不必要的障碍。此外，技术法规对贸易的限制不得超过为实现合法目标所必需的限度，同时考虑合法目标未能实现可能造成的风险。因此，披着“环保外衣”的风险预防原则，不仅会因为其对风险评估系统根基的破坏，而有可能造成更大的风险，还会因其对贸易的限制作用而违反WTO框架下相应的义务。
四、结束语
鉴于风险预防原则涉及法律、经济、政治、社会多方面因素，在WTO框架下，对于此问题也展开了讨论和关注， 在迄今为止提交WTO争端解决机制的案件中，也存在涉及该原则的相关案例。在WTO层面上，贸易与环境的关系已经引起了广泛的讨论，但对于“风险预防原则”尚未作出明确的定位。WTO规则不防碍成员国在其认为合理的范围内，采取保护环境和人类、动物、植物生命或健康的相关措施，但此采取此类措施不得对国际贸易产生不合理的限制作用。因此，在国际贸易领域对于风险预防原则应采取审慎的态度，否则其适用很可能对贸易产生壁垒作用。
参考文献：
1、Bruce Stokes. New Trade Barriers: National Preferences[J].National Journal,2004(4).
2、Lawrence A. Kogan.The Precautionary Principle and WTO Law: Divergent Views Toward the
Role of Science in Assessing and Managing Risk, Seton Hall Journal of Diplomacy and
International Relations[M].Winter/Spring,2004.
3、Appellate Body Report on EC – Hormones[Z].1998-2-13.
4、Lawrence A. Kogan, Looking behind the Curtain: The Growth of Trade Barriers That
Ignore Sound Science, National Foreign Trade Council, Inc[Z].2003(5).
（作者单位：中国政法大学国际法学院） |
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